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　　公文的行文方向， 一直以来是公文文种分类的重要依据。目前学术界对公文行文方向的划分基本有两种方法： 一是三分法， 分上行文、下行文、平行文; 二是四分法， 分上行文、平行文、下行文、泛行文。在具体文种的行文方向归属上， 是仁者见仁、智者见智， 很不一致， 且没有给出严谨有说服力的说法。

　　本文以《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《条例》) 规定的法定文种为分析对象， 对各文种的行文方向进行辨析、界定， 以推动公文处理工作的科学化、制度化、规范化。

　　科学界定公文文种行文方向的意义“文种正确， 格式规范” 譹訛是公文起草的基本要求。

　　科学界定文种的行文方向， 有助于正确选择文种。《条例》规定的法定文种有15 种。依据行文方向对文种分类， 遴选文种时可以缩小选择范围，提高公文处理工作效率。

　　科学界定文种的行文方向， 有助于公文格式的规范。《党政机关公文格式》(GB/T 9704—2012) 规定公文有四种规范格式： 文件格式、信函格式、命令格式、纪要格式。命令格式、纪要格式专用于命令(令) 和纪要文种。文件格式分为上行文件格式和下行文件格式。文件格式和信函格式在公文格式要素构成上有很大不同， 且都对应着多个不同的文种。文种行文方向界定错误， 公文格式的选择就会发生错误， 就难以做到公文格式规范。科学界定文种的行文方向， 有助于公文起草的谋篇布局、内容选择和语言表达。确定公文行文方向， 在公文写作中至关重要， “不同的行文方向决定着公文写作的思维类型、表达方式、写作禁忌、写作策略和行文措辞”。

　　公文文种行文方向划分的依据

　　《条例》规定： “行文关系根据隶属关系和职权范围确定。” 譻訛这明确指出了文种行文方向的划分应依据发文机关与受文机关之间的组织隶属关系及职权范围， 但公务活动纷繁复杂， 社会组织千差万别， 职权范围交叉、界限模糊， 仅仅据此划分文种的行文方向会面临一些困境。

　　(一) 将多向行文的文种归为泛行文或通行文， 不符合形式逻辑的科学原则

　　科学分类应遵守三个原则： 一要包举， 就是一个事物的全部应是所包含的各小类的总和; 二要对等， 就是事物的各小类之间要互相排斥， 既不能重迭也不能越级， 划分的子项应不相容; 三要正确，逻辑划分的规则要求、划分根据应当统一， 就是要统一标准。 再来分析一下上文提到的三分法和四分法。四分法违背了逻辑学的分类原则。泛行文， 意味着含有上行文、平行文、下行文三种方向， 存在子项兼容的问题。三分法， 已穷尽了按行文方向划分文种的延， 再划出一个泛行文类来， 就出现了子项之和大于集合整体外延的问题。划分标准上，泛行文是基于性质划分的， 这样就出现了一个层级按行文方向和性质划分的多元标准问题。按照逻辑划分的规则要求， 划分应按种属概念的层次进行， 一旦违反这条规则， 就会出现层次不清的问题。

　　(二) 当组织关系(行政级别) 与职权范围不对等时， 划分的依据不明

　　《条例》规定： 议案“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项”。“各级人民政府” 与“同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会”，从组织关系(行政级别) 上来说， 二者是平级， 据此可将议案归为平行文; 但从职权范围来看， “各级人民政府” 提请的事项经人民代表大会审议通过才能实施，据此， 也可将议案归为上行文。又如《条例》规定： 通告“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”， 公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”。从职权范围在“一定范围内” “国内外” 看， 其与受文单位的组织关系就难以界定。这两个文种具有多向行文的特点， 若归为泛行文， 又不符合科学分类的原则。

　　(三) 文种的行文方向， 应基于公务处理活动的本质， 采用动态、综合的方法划分

　　公文是用于处理纷繁复杂的社会公共事务的。随着社会的发展， 人们要处理的社会公共事务由少到多、由简到繁， 人们处理社会公共事务的能力也在不断提高。在这个进程中处理社会公共事务的文体也经历了从少到多再从多到少、从繁复到简约的过程。

　　函、意见、公告等文种具有行文方向的多向性， 这是由公务处理活动的复杂性决定的。在公文行文方向划分上， 不能静止地要求每个文种只对应一种行文方向， 由于公文处理的社会公共事务是纷繁复杂的， 那样势必导致公文文体种类的增多。一些文种行文方向的多向性， 反映了这些文种处理公务活动范围的扩大以及功能的增强， 这是提高公文处理工作效率的内在需要。

　　行文方向多向性的文种， 在行文方向归属上，依据组织关系和职权范围， 但又不能“法定的、静态的、稳定的行政级别、权力关系” ， 应具体问题具体分析， 结合处理公务活动的具体情境、语境确定行文方向， 而不是进行简单的、平面性、线性、静态的形式逻辑分类。不必因一些文种具有多种行文方向， 而在上行文、平行文、下行文之外再另提出“泛行文” 或通行文这样的类别， 而产生违反科学分类原则的问题。

　　现行法定文种行文方向的界定

　　结合目前学界的研究成果， 试对《条例》规定的15 个法定文种的行文方向加以界定， 并逐一简要说明。

　　1.关于上行文种

　　请示“适用于向上级机关请求指示、批准”。报告“适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问”。《条例》明确规定“请示”“报告” 是向上级机关行文， 在二者行文方向归属上学界没有异议。

　　意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》(以下简称《意见》)(国办函〔2001〕1号) 规定，“意见可用于上行文”， “作为上行文， 应按请示性公文的程序和要求办理”。作为上行文的“意见”，具有建议性特点， 不能要求上级答复或予以处理。函“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”。作为上行文的“函”， 相比于“意见”， 其特点在于与行文的上级机关之间的非隶属关系上， 而“意见” 的上行， 限于同一组织系统具有垂直关系的上下级之间。

　　议案“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项”。不少学界同仁从隶属关系上认为， 各级政府与同级人大之间是平级， 从而界定议案为“平行文”。公文是处理公务活动的重要工具， 其最终效力在于公务的具体处理。议案要经过同级人大审议、批准通过才能发挥效用， 因此应结合职权范围将议案确定为上行文种。

　　2.关于下行文种

　　命令(令) 适用于“公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员”。公布法规、实行强制性措施、批准授予衔级以及嘉奖， 只能针对所属的下级。

　　决议“适用于会议讨论通过的重大决策事项”。

　　决定“适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”。

　　公报“适用于公布重要决定或者重大事项”。三个文种都具有做出重要决策和部署重要事项的功能。决策的行为是自上而下的， 且在同一组织系统上下级之间。

　　批复“适用于答复下级机关请示事项”。批复，是针对下级请示所做的， 有“请”必“复”。纪要“适用于记载会议主要情况和议定事项”，这里强调的是“记载” 功能， 而取消了以前所规定的“传达” 功能， 现一般只供本机关内部或与会单位流转， 或归档备查，通常不对外行文。

　　公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”。公告是法定的公布性文种， 涵盖范围广。对国内而言， 就是下行文。

　　通告“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”。“一定范围内” 所涵盖的范围， 既包括上级单位， 也包括下级单位、平级单位和不相隶属单位。从隶属关系上看， 发文单位与受文单位的行政级别难以界定清楚， 但从实际公务处理活动及职权范围和效力看， 通告的发文主体对所拟处理的公务活动具有法定的或强制的权力， 所以可将其归为下行文。

　　通知“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项， 批转、转发公文”。“发布、传达要求下级机关执行”， 针对的是具有隶属关系的下级。通知是使用频率最高用途广泛的下行文种。

　　通报“适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况”。“表彰、批评、传达” 的功能， 只能针对下级， 且只对在同一组织系统的具有隶属关系的下级行文。

　　作为下行文的“意见”， 一般为指导性意见。文中对贯彻执行有明确要求的， 下级机关应遵照执行; 无明确要求的， 下级机关可参照执行。

　　作为下行文的“函”， 行文单位与受文单位之间是非隶属关系， 不具有要求受文单位应当遵守、执行等功能， 旨在协商解决问题。

　　3.关于平行文种

　　“函”， 适用于不相隶属机关之间行文。在条块分割的党政组织关系结构中， 更多的组织是横向的同级或不相隶属关系。函是用途广泛的重要的平行文种。

　　作为平行文的“意见”， 所提出的意见仅供参考。

　　“公告” 在向国外宣布重要事项或者法定事项时， 基于处理国际关系时遵循的国家之间的平等原则， 其应属平行文。

　　“通报” 具有告知“重要情况” 的功能， 通报情况时， 其具有向平级机关或非隶属机关交流信息的功能， 因而可以平行。“通知” 可用于向“有关单位” 发布、传达要求周知或执行的事项， 这里的“有关单位” 就包括平级的机关或不相隶属机关， 所以通知可以作为平行文种。《条例》对通知的“有关单位” 适用范围的规定与通告“一定范围内” 的规定有交叉，建议取消这样的规定， 将通知归为单一的下行文种， 这也符合公文处理工作的实际。

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